今年1月1日施行的《优化营商环境条例》将营商环境定义为企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。围绕市场主体的需求，对经济活动作出制度机制性安排，是实现营商环境的核心要素----安全、公平和效率的重要途径，也是实现营商机会平等、权利可受保障、合法期待可实现的重要手段。在企业开办的整个运行过程中，破产属于末端环节，但是破产制度的有效性及其实施效果，对前端投资风险的预测、投资者信心的维系和前瞻性的企业重组至关重要。《条例》以建立企业破产工作协调机制为抓手，针对构建符合市场主体需求的破产制度机制提供以下解决方案。

破产审判的综合性和外部性很强，除了法律问题以外往往还交织社会治理和公共利益维护等方面的问题，在维护私权利的同时要实现破产法对经济社会实际功效的有效发挥，迫切需要相关政府部门的支持和配合。《优化营商环境条例》将根据需要建立企业破产工作协调机制上升为行政法规。《加快完善市场主体退出制度改革方案》也将完善司法与行政协调机制，鼓励地方各级人民政府建立常态化的司法与行政协调机制作为一项改革内容。美国联邦托管人制度中，将执行部分公共利益政策的职责交由联邦托管人负责落实，不仅有助于保障破产审判的专业性和公正性，也符合破产审判权权利属性的特征。实践中，各地法院与地方政府建立常态化协调机制的做法在市场化程度较高的地区已经普遍推行。2019年10月，市高级法院牵头与市国资委、市财政局、市税务局、市市场监管局等13个部门联合出台《关于建立企业破产工作府院联动统一协调机制的实施意见》，明确成员单位的任务分工，通过对接需求及时解决破产程序中涉及的相关问题。

《条例》将实践中行之有效的做法和改革要求以地方性法规的形式予以固化和落实，规定有关政府部门应当与人民法院建立企业破产工作协调机制，支持符合破产条件的企业进行破产清算或者重整等。该规定不仅为有效加快破产程序进程奠定基础，而且通过制度化、规范化、常态化的协调解决机制，增强企业破产过程中有关问题解决的连贯性、长期性和确定性，为破产制度的市场化实施创造良好条件。

实践中，大部分破产企业的流动资产很少，主要是长期股权投资、固定资产等非流动资产。有的企业由于历史原因，房屋、土地权属状况混乱，有的企业财产处置受相关政策调控影响变现困难。以往企业财产处置政策主要针对正常经营企业，对破产企业的特殊情况关注较少，破产财产处置时间过长、价值贬损甚至无法变现等问题，成为影响破产程序时间和成本的制约因素。

世界银行在评估办理破产项下的二级指标“回收率”时，给出的假设案例是一家即将债务违约的酒店在破产程序中的处理。其中，债权回收的时间多年来始终是1.7年，这一时间包括了两个程序时间，第一个程序时间是酒店未按期偿还贷款，根据破产法的规定启动重整程序后，准备债权人清单、起草和表决重整计划草案大约需要8个月；第二个程序时间是在重整期间，酒店经营状况和财产状况继续恶化，缺乏挽救的可能性，世行案例研究假设酒店被宣告破产，重程序转换为清算程序，直至财产最终向债权人分配完毕需要近1年时间。从实践来看，重整程序转为清算程序后，主要的债权审查、认定，债务人财产状况调查等工作已经在重整程序中完成，清算程序主要以财产变价与分配为主，假设案例中，酒店的核心资产是不动产，换言之，提高破产财产，特别是不动产处置的效率将有助于缩短假设案例中债权回收的时间。2019年4月，市高级法院发布《关于破产程序中财产网络拍卖的实施办法（试行）》，规定债务人财产处置应以网络拍卖优先为原则，大大提高财产处置效率，大幅节省线下拍卖成本。在此基础上，如果能够针对破产企业土地权属存在瑕疵、房屋手续不全、尚未竣工验收的房产、土地处置，以及京牌小客车拍卖等问题制定相关政策，将有助于进一步提升效率、降低成本。

《条例》规定，法院应当与土地、房产、车辆等有关政府主管部门建立破产案件财产处置联动机制，统一破产企业企业财产处置规则，提高破产财产处置效率。该规定为切实解决破产企业资产处置变现难问题，提高破产案件审理效率，具有非常重要的现实意义。

根据世界银行的测评，我国在办理破产指标项下的二级指标“回收率”指标中，债权回收的成本占破产财产的22%，其中服务提供商的费用及/或政府征税占破产成本的一定比例，部分原因在于对破产财产处置中的交易税费按正常交易征税，加大了困境企业通过重整程序得到挽救的成本。

关于企业重组产生的企业所得税，财政部、国家税务总局《关于企业重组业务企业所得税处理若干问题通知》（财税【2009】59号）第五条、第六条规定，企业重组符合特定条件的，可以适用特殊性税务处理，进行分期纳税或递延确认。《条例》为符合条件的重整企业债务重组适用企业所得税相关优惠政策提供了地方性法规依据。同时，《条例》根据《房产税暂行条例》第六条及《城镇土地使用税暂行条例》第七条关于纳税人确有困难时对于房产税、城镇土地使用税的减免规定，将破产企业作为确有困难的纳税人，明确规定税务机关应当依法减免破产企业的房产税、城镇土地使用税，切实减轻破产企业的税收负担。

关于破产企业非正常户解除问题，实践中，大部分破产企业存在生产经营异常、管理人员离岗等情况，而且在税务方面往往会存在逾期申报等违法违规行为，从而被税务机关经法定程序认定为非正常户。重整程序中，涉及到企业继续经营、履行合同、处置财产等事项，若企业非正常户状态无法解除，会导致无法开具发票、财产过户困难等问题，极大影响破产程序的推进。《条例》针对这一问题，规定税务机关应当按有关规定依法或依管理人申请解除非正常户状态，为重整企业的正常经营、财产处置等工作提供了保障。

企业破产法规定，管理人应当自破产程序终结之日起十日内，持人民法院终结破产程序的裁定，向破产人的原登记机关办理注销登记。实践中，由于企业普通注销要求材料较多，许多破产企业早已人去楼空，管理人无法获得完备的企业资料，因而破产企业面临无法注销的困境。2016年，为推进企业简易注销登记改革,实现市场主体退出便利化，国家工商总局出台《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》，规定依法终结破产程序的企业，适用简易注销的规定，管理人可持人民法院终结破产程序的裁定，向破产人的原登记机关办理简易注销登记。《条例》进一步明确了落实简易注销登记的规定，破产管理人依据人民法院终结破产程序的裁定文书提出申请的，市场监督管理部门应当为企业办理注销登记，使破产清算企业尽快通过注销彻底退市，为优质企业腾挪出更多的名称、行政和信用资源。

企业破产后，往往涉及职工再就业及退休人员管理等问题。在破产企业无力预留、欠缴养老保险费、医疗保险费的情况下，顺利办理企业职工或者退休人员社会保险关系的转移、实现退休人员的社会化管理，关系到企业职工的切身利益甚至生存权，需要相关政策予以支持保障。《条例》关于人力资源和社会保障部门应当加大企业职工权益的保障力度，协调解决职工社会保险关系转移、退休人员社会化管理等事项的规定，为上述问题的及时有效解决留出政策空间。

管理人是破产程序的主要参与者和破产事务的具体执行者，负有接管债务人企业并对企业财产进行调查、管理、处分等事务的法定职责，其履职效果直接影响破产程序能否公平、公正和高效运行。我国破产管理人以律师事务所、会计师事务所、清算事务所三类中介机构为主。实践中，由于对管理人的地位和身份缺乏普遍的社会认同，有关部门对管理人的职责权限范围不了解，不配合管理人工作，致使管理人难以正常履行法定职责，特别是管理人的调查权无法得到保障，延宕了破产案件的正常推进。

《条例》规定，破产案件中管理人有权查询破产企业的财产信息、登记信息等，以及有关部门的配合义务，切实破解管理人履职难题。

世界银行认为，随着向法院申请破产的案件数量增加，加强管理人能力建设尤为重要。在这方面，破产管理人协会可以起到不同程度的自我监管作用。《加快完善市场主体退出制度改革方案》中也强调要支持和推动管理人行业自律组织建设。北京市破产管理人协会于2019年10月成立以来，先后派员参与了北京破产法庭多项案件办理规范和调研报告的论证工作，在破产管理人和法院之间搭建了沟通交流平台。市高级法院、一中院围绕“优化营商环境”主题与管理人协会代表也进行了专题座谈，努力通过凝聚各方共识，合力推动首都营商环境的持续优化。《条例》专门规定了涉及破产管理人协会的内容，明确了管理人协会通过加大对破产管理人的培训力度，提高破产管理人的履职能力和水平的职责任务，为实现管理人队伍的健康发展，切实发挥管理人为企业退市或重生履职尽责的关键作用奠定基础。

破产程序作为概括执行程序，保护全体债权人利益是其立法目标之一。世界银行认为，有效的债权改革与降低信贷成本、增加信贷机会，改善债权人回收率等息息相关。如果债权人不被允许参与破产程序，将来债权人会缺少贷款的动力，信贷市场可能会变得不那么发达。而在破产制度有效的地方，债权人更有可能以更大规模和更低利率放贷，债务人有可能获得新的资金继续商业活动。正如前文所言，破产程序虽处于企业全生命周期的末端，但对于维护公平有序的市场竞争环境，实现信贷的健康循环具有重要意义。因此，破产程序中，债权人的权利行使及合法权益保护问题，关系到破产制度功能作用的充分发挥和实施效果。世界银行测评也非常重视债权人对破产程序的参与程度，办理破产指标项下的二级指标“破产框架力度指数”将债权人参与指数作为测评的重要内容之一，通过对破产框架是否要求债权人对出售债务人的大部分资产作出批准、破产框架是否规定债权人有权要求破产代表提供信息等问题的回答进行评估。《最高法院关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》中，进一步完善了债权人自治的内涵以及权益保障的途径。根据《北京市、上海市优化营商环境典型做法》的介绍，该司法解释关于个别债权人有关获得债务人相关财务信息的改革措施，得到世界银行的认可，为该项指标提升了1分。

《条例》对于债权人保障问题亦予以关注，立足于维护债权人合法权益，强调从债权人的参与权、决定权、知情权、监督权四个方面保障债权人参与破产程序的积极性，赋予债权人对处分重大资产的批准权，明确获取信息的有效途径以及提出异议的权利等，增强破产程序的透明度以及可预测性，切实提高债权人对破产程序的接受度和可信度，促使债权人通过积极参与实现破产程序的公开公平、高效运行。

在回收率的计算公式中，如果一个公司可以继续经营，则持续经营指数为1，如果零散出售则为0。世行认为，困境企业重整通常比资产被零散出售更能保留价值。因此，健全完善重整、预重整制度，最大程度释放重整的制度价值，不仅可以为陷入困境的企业提供喘息的机会，而且对提高担保债权回收率具有重要作用。《条例》规定了人民法院应当探索建立重整识别、预重整等破产拯救机制。去年底，在市高级法院指导下，北京破产法庭在梳理总结重整实践经验，吸收和借鉴外地法院、学术观点、外国立法例以及营商环境评估报告有关内容的基础上，出台《重整案件办理规范（试行）》，其中以专章、24条对建立预重整制度进行了探索尝试，明确了预重整的定位、程序启动、临时管理人的指定和职责以及与重整程序的衔接等内容，力求通过切实发挥预重整的制度价值，提高重整效率，降低制度性成本，从而提高重整成功率。

降低破产程序运行的时间，兼顾破产程序的公平和效率，不仅有助于发挥各类要素和资源的潜力，而且有利于增强破产制度实施的经济效益。企业破产法并未规定简易程序，实践中各地法院结合破产法的原则和精神，对于债务关系简单、资产规模不大、无风险隐患的小微企业破产案件积极探索适用简化审方式进行审理。市高级法院于2018年4月出台《关于加快破产案件审理的意见》，要求对简单破产案件适用快速审理机制，尽量通过缩短程序时间、并联破产事项、简化破产流程，及时高效完成各项破产程序。同时，规定对于无任何财产、无账簿文书、企业人员下落不明的破产案件，一般应在裁定受理之日起三个月内审结，适用快速审理机制的其他破产案件一般应在裁定受理之日起六个月内审结。依照上述规定，北京破产法庭适用快速审审结案件最短用时88天。《条例》以更高效力层级的地方性法规进一步明确，人民法院应当通过完善破产案件繁简分流审理机制，努力实现破产审判全面提速。